天災頻遇 「城市韌性」須大加鞭

本港今年迎來超強颱風「蘇拉」和「500年一遇」暴雨，造成嚴重水浸和山泥傾瀉，政府在《施政報告》提出要強化本港應對極端天氣的能力。面對氣候變化，提升城市韌性，使災害的損害最小化，成為近年全球的共同議題。本報將以系列報道，檢討本港現時的禦災弱點，從減災能力、都市防災規劃、監測和預報系統，以及應對二次災害的能力等，檢視本港的城市韌性，並邀請專家出謀獻策，建設更安全的城市。

本港9月經歷超強颱風「蘇拉」，是自1950年以來影響南海第二強的熱帶氣旋，其引發的風暴潮導致本港部分沿岸低窪地區如沙田、大埔和大澳出現水浸，西貢的水位一度升至海圖基準面以上約4.5米。與熱帶氣旋「海葵」殘餘相關的低壓槽，令本港的黑色暴雨警告信號持續生效達16小時35分鐘，全港有超過75宗山泥傾瀉及60宗水浸報告，有專家指，發展「韌性城市」刻不容緩。
抵百年一遇暴雨無參考價值

近年各國提倡發展「韌性城市」，「韌性城市」至今仍未有統一性的概念，綜合而言，一般指城市在經濟、基建、技術體系、社會等多個層面，對未來衝擊有較高的承受能力（低脆弱度），並且在受到衝擊後能較快從中復原（高回復力）。在國際討論上，極端天氣或會帶來暴風雨、山泥傾瀉、熱浪、旱災和災後傳染病等災害。

在9月的兩次災害中，本港主要面對暴雨水浸和山泥傾瀉的衝擊，均顯示出目前本港的禦災弱點。現時渠務署「市區排水幹渠系統」中，幹渠管道的直徑約或大於1.8米，可以應付「200年一遇」洪水。中大建築學系教授吳恩融不諱言，過去當局渠務防洪工作取得成效，然而世紀黑雨觸發多區水浸，宣告渠道能抵禦百年一遇的暴雨已無參考價值，「不能用過去的數據，設計未來的香港。」

中大建築學系團隊與其他大學合作的研究推算，本港未來極端暴雨將更頻密，降雨量也增加，2040年至2049年的「最高一小時雨量」或逾230毫米，即比9月「500年一遇」暴雨的158.1毫米多逾40%，而單次最多連續熱夜更可能長達15日。

有份參與研究的吳恩融直言，當局要將氣候變化納入基建設施設計和工程標準，以確保能承受未來可能出現的氣候影響，如加強城市排洪及通風能力。不過，他坦言，在已發展區可做的有限，「不容易找位置增建小型公園和更換大型去水渠，以增加排洪量疏導。」
加快處理「中風險」斜坡

石澳道山泥傾瀉，石澳對外連接的行車通道被封閉，多村村民受困；筲箕灣耀東邨耀興道一山坡有大面積山泥傾瀉，至今仍在維修。多位工程師指，本港山坡維護在世界聞名，此次出現意外多是未經處理的天然山坡，而非經過設計的人造斜坡，後者已將極端天氣的雨量和水位考慮其中。

香港工程師學會岩土分部前任主席卓子然和李子良提到，世紀暴雨出現了「特別情況」。卓指，以往短時間高雨量形成的沖蝕型山泥傾瀉規模較小，但此次在耀興道的例子可見，沖蝕型山泥傾瀉除了沖蝕山坡表面較鬆軟的泥土，亦令周圍堅固的大石都面對倒塌風險；李指，下一步政府或應加強處理「中風險」斜坡。

香港工程師學會土木分部上任主席陸偉霖坦言，若要處理所有天然山坡，本港綠化比例將受影響。他建議當局重新檢視天然斜坡附近有否民居或重要道路，「興建樓宇時附近山坡一定經已修葺及設計，但該斜坡的最上方或範圍再遠些的天然山坡，是否亦要考慮處理？我認為是適合討論的議題。」
標準越高越好  難在成本高

據了解，政府正重新審視多項基建和建築標準，部分標準日後或會提高，但改善基建時要兼顧成本。翻查資料，荷蘭阿姆斯特丹在制訂2040年發展策略時（見表二），要求都市地區的基建須能抵禦「1萬年一遇」的超級洪水，香港有否需要仿效？有專家坦言，市民自然認為各項標準越高越好，但其中難題在於成本，「是否有必要為了百分之零點幾的可能性，耗費大量政府資源？」

陸偉霖亦說，荷蘭土地大多位於水平線以下，而香港近海岸線，雨水排出海的距離較近，不需做到1000年或1萬年以上的標準，「要做到那種規模，需要大量資金和土地」，日後也需要維修保養，建地鐵線或樓宇，可能因地下管道多，需繞道或建得更深，「有很多『看不見』的後續成本。」

要利用現有資源發展韌性城市，根據聯合國推出的《2015-2030年仙台減少災害風險框架》，提及各地區應優先採取行動的4個領域，其中理解災害風險之中，提及應酌情使用地理空間訊息技術，編制和定期更新地方災害風險訊息，包括風險地圖，並向決策者、大眾和災患社區傳播。
「災害地圖」推算影響區域

亞洲其他地區如日本已有「災害地圖」，可看到各地方對洪水、海嘯、山泥傾瀉、土壤液化和地震等災害的預測，推算出各規模下可能受影響的區域；中國在去年實施《安全韌性城市評價指南》，制訂韌性城市的考核指標，如要求將推算的災害死亡率控制於指定範圍等，而「繪製四色等級安全風險分布圖」也在其中。

有學者建議，政府應先界定何謂「韌性城市」，要做到哪些目標？再思考定下的標準，「現時各部門各有各做，缺乏整合所有減災工作的框架。」他說，各部門各自邀請顧問做風險評估，但當中的評估方法或有不同，「風險評估的結果要有可比性才有參考用途，現時我們無法製作綜合的災害風險地圖。」

有確實目標後，政府也要持續監察推進各項目的進度。香港紅十字會高級經理 （社區備災）楊綺華建議，本港可因應城市發展和天氣變化建立「韌性城市」的具體關鍵績效指標（KPI），並每年定期檢討跟進。香港工程師學會土木分部主席吳柏鴻也建議，可在巡查和監查設施效能上多設指標，以有效應對日後的極端天氣。